王奕捷，濟(jì)邦咨詢 經(jīng)理
一、 “化存”與“遏增”共筑本輪化債行動(dòng)
自2023年7月中央政治局會(huì)議提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”以來，本輪“化債務(wù)盡”行動(dòng)已聚焦在兩個(gè)方面：一個(gè)是“化解存量”，另一個(gè)是“遏制增量”。在這個(gè)過程中，國辦陸續(xù)以非公開形式發(fā)布了五份重要文件，層層遞進(jìn)，逐步打上各類補(bǔ)丁。
關(guān)于“化存”，2023年9月底流出的《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“35號文”） 對各地緩解2025年底前到期的公開市場債券和非標(biāo)債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)作出要求。與2020年8月央行、銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)針對房地產(chǎn)企業(yè)提出的“三道紅線”類似，35號文將地方融資平臺(tái)三分類，給出差異化融資政策，并首提12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份。
2023年12月，《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》（以下簡稱“47號文”）從“遏增”層面補(bǔ)齊監(jiān)管。從47號文的導(dǎo)向來看，除民生類項(xiàng)目及國家級別的重大政府投資項(xiàng)目外，12個(gè)重點(diǎn)省份的大部分新建政府投資項(xiàng)目均將受到嚴(yán)格限制，其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是“防止一邊化債一邊新增”。至此，本輪化債方案的兩翼已然成型。
2024年2月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議后，國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的通知》（以下簡稱“14號文”），將35號文提出的化債方案擴(kuò)展至其余19 省份中債務(wù)問題嚴(yán)重的部分地級市，同時(shí)該19個(gè)非重點(diǎn)省份在申報(bào)適用35號文的地級市時(shí)，需要考慮在獲得化債支持的同時(shí)也需要遵循47號文的要求減少新增融資。
2024年7月，作為35號文補(bǔ)丁政策的134號文出臺(tái)，主要提出以下幾點(diǎn)：35號文將延期至2027年6月、雙非債務(wù)納入債務(wù)置換和重組范疇、禁止新增一年內(nèi)到期的境外債、境外債可用境內(nèi)債借新還舊以及城投退平臺(tái)后，地方政府對該主體要做至少1年的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。
2024年9月，財(cái)政部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)不公開發(fā)行150號文，針對35號文和134號文中關(guān)于城投退平臺(tái)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確了退名單的具體要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)文件，城投公司需在2027年6月末前完成退平臺(tái)流程，若逾期未退出，將由省級政府認(rèn)定并向主管部門申請退名單，該文件反映出決策層積極推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的決心。在債權(quán)人要求方面，150號文規(guī)定退平臺(tái)名單需征得2/3債權(quán)人同意。若債權(quán)人不同意退平臺(tái)，應(yīng)出具相關(guān)證據(jù)（證明企業(yè)還有隱債或承擔(dān)政府融資職能），并由地方政府審核證據(jù)、給出判定意見。這一步驟的完善，不僅增強(qiáng)了債權(quán)人的參與度，也賦予了地方政府對債權(quán)人意見的最終裁斷權(quán)。
在以上五份文件指引下，本輪浩浩蕩蕩的化債行動(dòng)在各領(lǐng)域都已進(jìn)入有規(guī)可依的扎實(shí)推進(jìn)階段。錨定高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，“化債務(wù)盡”已不可逆轉(zhuǎn)。對于12個(gè)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份及后續(xù)參考47號文執(zhí)行的重點(diǎn)地區(qū)，如何在新形勢下進(jìn)行精準(zhǔn)有效投資、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)避免進(jìn)一步新增地方政府隱性債務(wù)，本文將進(jìn)行重點(diǎn)探討。
二、 47號文要點(diǎn)及影響分析
47號文主要針對兩個(gè)方面：一是嚴(yán)格控制新建政府投資項(xiàng)目；二是嚴(yán)格清理規(guī)范在建項(xiàng)目。要求12個(gè)重點(diǎn)省（區(qū)市）的各級政府原則上不得在特定領(lǐng)域新建政府投資項(xiàng)目，涉及領(lǐng)域包括交通、社會(huì)事業(yè)、市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造等。部分領(lǐng)域被列入了“白名單”，包括：
市政領(lǐng)域：城市燃?xì)狻⑴潘?、供水、供熱設(shè)施等；
黨中央、國務(wù)院明確要求實(shí)施的重大政府項(xiàng)目、列入相關(guān)規(guī)劃綱要的項(xiàng)目、重建、提升救災(zāi)減災(zāi)防災(zāi)能力的相關(guān)重大項(xiàng)目等，可以按照原規(guī)定履行項(xiàng)目審批手續(xù)。
除上述之外的其他新建項(xiàng)目，要履行更嚴(yán)格的項(xiàng)目審批手續(xù)，并報(bào)送省級人民政府和國家發(fā)展改革委進(jìn)行相關(guān)論證和審批。在嚴(yán)格控制新建政府投資項(xiàng)目外，該項(xiàng)政策文件對在建項(xiàng)目也采取了分類管理的思路。
三、 12個(gè)重點(diǎn)省份債務(wù)情況及風(fēng)險(xiǎn)等級
按財(cái)政部的定義，債務(wù)率=地方政府債務(wù)/地方政府綜合財(cái)力。并根據(jù)債務(wù)率數(shù)據(jù)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為 紅（債務(wù)率>=300%）、橙（200=<債務(wù)率<300%）、黃（120=<債務(wù)率<200%）、綠（債務(wù)率<120%）4個(gè)等級，風(fēng)險(xiǎn)依次由高到低。
根據(jù)12個(gè)重點(diǎn)省份2022年度財(cái)政決算報(bào)告，分別測算各省窄口徑政府債務(wù)情況，其中窄口徑下地方債務(wù)為當(dāng)年地方政府債務(wù)余額決算數(shù)（含一般債及專項(xiàng)債），寬口徑下地方債務(wù)為當(dāng)年地方政府債務(wù)余額決算數(shù)及發(fā)債城投企業(yè)有息債務(wù)余額之和，地方政府綜合財(cái)力為當(dāng)年一般公共預(yù)算收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入決算數(shù)之和，詳細(xì)結(jié)果如下所示。見圖1、圖2、表2。
四、重點(diǎn)省份政府投資項(xiàng)目所受影響
1. 對不同行業(yè)領(lǐng)域新建項(xiàng)目的影響
結(jié)合表2及47號文第四條，對于不同重點(diǎn)省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級適用的新建（含改擴(kuò)建和購置，下同）政府投資項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域限制，整理如下（表3）：
無論是何種口徑核算重點(diǎn)省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級，無疑問的是這些區(qū)域今后的財(cái)政投資的過程管控及投向領(lǐng)域均將嚴(yán)格受限，允許實(shí)施的項(xiàng)目均進(jìn)一步向民生類和尖端產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目傾斜。
結(jié)合47號文第五至七條來看，除符合規(guī)定的重大政府投資項(xiàng)目和民生工程項(xiàng)目外，其他政府投資項(xiàng)目若要新建，基本均要提級論證、嚴(yán)格把關(guān)。按照一貫的執(zhí)行邏輯來看，新上政府投資項(xiàng)目通過審批的可能性較小，即高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)基本失去了政府投資的自主權(quán)，有限的財(cái)力將用于三保和債務(wù)化解，而不是再進(jìn)行固定資產(chǎn)投資。
2. 對政府與社會(huì)資本合作的影響
47號文的出臺(tái)對重點(diǎn)省份固定資產(chǎn)投資額勢必帶來較大影響，結(jié)合本輪化債行動(dòng)以來的另一份重磅文件——《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“115號文”），地方政府可以將投資權(quán)交還給社會(huì)資本作為對沖舉措。
因115號文提出政府投資支持的主要方式為資本金注入、投資補(bǔ)助和貸款貼息，而政府資本金注入意味著需按《政府投資條例》履行審批手續(xù)。故在47號文下，12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目時(shí)，需非常審慎考慮政府投資支持方式，避免因行業(yè)領(lǐng)域及重要性限制造成無法通過審批手續(xù)。而以投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式給予政府投資支持的，應(yīng)被視為不受47號文所述行業(yè)領(lǐng)域限制所影響，但需把控投資支持額度或比例滿足“一視同仁”原則，避免新增隱性債務(wù)。
3. 對發(fā)行專項(xiàng)債的影響
據(jù)第三方整理的12個(gè)重點(diǎn)省份2022年專項(xiàng)債前三大投向，集中在市政和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、收費(fèi)公路、軌道交通、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施及棚戶區(qū)改造領(lǐng)域（詳見表4）。
綜合過往年份也可得出類似結(jié)論，以重慶為例，2018—2023年發(fā)行新增專項(xiàng)債券涵蓋了九大領(lǐng)域，累計(jì)發(fā)行規(guī)模6,319.00億元。其中市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域六年累計(jì)發(fā)行規(guī)模分別占總發(fā)行規(guī)模的26.61%、20.24%、16.08%，合計(jì)占比超過60.00%。
因47號文尤以限制新上市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通類政府投資項(xiàng)目為重。除黨中央、國務(wù)院明確實(shí)施和批準(zhǔn)的、列入重大規(guī)劃的項(xiàng)目可以舉債外，預(yù)計(jì)重點(diǎn)省份專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將明顯萎縮。
4. 對地方國企投資的影響
根據(jù)47號文第五至七條，如重點(diǎn)省份認(rèn)為其他新建政府投資項(xiàng)目確有需要、已落實(shí)資金來源且不形成新增地方債務(wù)，可提級論證、嚴(yán)格把關(guān)后審批實(shí)施。
地方國有企業(yè)通過自有資金出資、不采用政府資本金注入方式實(shí)施的應(yīng)被視作企業(yè)投資項(xiàng)目，不受47號文行業(yè)類別等政府投資項(xiàng)目審批限制。
5. 對在建項(xiàng)目的影響
47號文要求的可以續(xù)建的政府投資項(xiàng)目，除滿足50%以上總投資完成率外，還需依法合規(guī)落實(shí)后續(xù)建設(shè)資金、優(yōu)化建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模；而不足30%完成率的應(yīng)緩建或停建。
結(jié)合2024年1月份重慶市市級政府投資項(xiàng)目終止招標(biāo)公告，涉及領(lǐng)域已涵蓋公路、鐵路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、污水處理廠、中學(xué)等，加之春節(jié)后重慶市所有公建項(xiàng)目停工的消息，可以預(yù)見重點(diǎn)省份執(zhí)行過程中壓縮在建項(xiàng)目投資的力度也將超過文件所規(guī)定的程度。
五、后記
本文修訂成稿的2024年10月10日，司法部、國家發(fā)展改革委公布了《中華人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見稿）》。其中第十八條明確提出：“支持民營經(jīng)濟(jì)組織通過多種方式盤活存量資產(chǎn)提高再投資能力，提升資產(chǎn)質(zhì)量和效益。各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)支持民營經(jīng)濟(jì)組織參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置雙方權(quán)利義務(wù)，明確投資收益獲得方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等事項(xiàng)?！?/p>
115號文及其附件《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》明確支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式主導(dǎo)或重點(diǎn)參與環(huán)保、市政、物流、農(nóng)業(yè)農(nóng)林、社會(huì)、交通運(yùn)輸、水利、能源及新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域特許經(jīng)營項(xiàng)目。對于財(cái)政資金投向受限的重點(diǎn)省份及地區(qū)更應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與民營企業(yè)接觸，規(guī)范使用投資支持、運(yùn)營補(bǔ)貼，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，為民營企業(yè)公平公正參與市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)創(chuàng)造條件，這是以有限政府資金帶動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)有效投資的重要路徑。