顧燕平，上海熠信投資管理有限公司 高級(jí)顧問(wèn)
近兩年，全國(guó)多地上調(diào)水電燃?xì)鈨r(jià)格。其中，僅2023年就有超130個(gè)市縣出臺(tái)相關(guān)文件或通知，居民燃?xì)鈨r(jià)格應(yīng)聲而漲，漲價(jià)幅度在5%~10%左右。今年（2024）上半年，廣州市發(fā)改委發(fā)布《廣州市中心城區(qū)自來(lái)水價(jià)格改革方案（聽(tīng)證版）》，漲價(jià)幅度在25~30%，同時(shí)，還有多地也在跟進(jìn)上調(diào)水費(fèi)。結(jié)合國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2006年6月至2022年1月，36城市居民用電、用水（不含污水處理費(fèi)和水價(jià)附加）和管道天然氣服務(wù)價(jià)格累計(jì)漲幅分別為4%、43%、34%，年均復(fù)合增長(zhǎng)率分別為0.3%、2.4%、2.0%。我們注意到，此次部分地區(qū)的水電燃?xì)獾裙檬聵I(yè)價(jià)格漲幅超往年平均水平。因水電氣事關(guān)民生福祉，“集體漲價(jià)”現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)熱議也在情理之中。
一、公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整有其必然性
作為長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)咨詢服務(wù)的專業(yè)顧問(wèn)，我們倒是認(rèn)為這一輪漲價(jià)有其必然性。
首先，我國(guó)公用事業(yè)價(jià)格長(zhǎng)期處在低位，服務(wù)內(nèi)含的剛性成本不斷上漲，成本價(jià)格倒掛對(duì)行業(yè)發(fā)展構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。一方面企業(yè)因虧損導(dǎo)致造血能力不足，影響其在設(shè)備保養(yǎng)更新、管道維護(hù)等社會(huì)安全責(zé)任方面的履行；另一方面，企業(yè)主業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損若不能獲得地方政府補(bǔ)貼支持，就有可能形成各種形式的“隱性補(bǔ)貼”。比如2020年底國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)，指出部分地區(qū)在安裝、維護(hù)等環(huán)節(jié)服務(wù)收費(fèi)的項(xiàng)目多、標(biāo)準(zhǔn)偏高，不僅增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、傷害營(yíng)商環(huán)境，也對(duì)公用事業(yè)企業(yè)自身健康發(fā)展造成不利影響。
其次，受經(jīng)濟(jì)調(diào)整、土地財(cái)政弱化、大規(guī)模減稅降費(fèi)等影響，地方財(cái)政收支矛盾加大，財(cái)政補(bǔ)貼資金無(wú)法足額保障，適當(dāng)上調(diào)公共服務(wù)價(jià)格能夠減輕地方政府的補(bǔ)貼支出負(fù)擔(dān)。
當(dāng)前，推動(dòng)新一輪大規(guī)模設(shè)備更新成為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，住建部發(fā)文將包括供水、供熱、供氣、污水處理、環(huán)衛(wèi)等城市生命線工程作為市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新改造的重要任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)內(nèi)需、惠民生、保安全”和“推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展”，并將“指導(dǎo)各地建立健全供水、供熱、污水與垃圾處理等價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。加快推進(jìn)天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，穩(wěn)妥調(diào)整終端銷售價(jià)格?！弊鳛橹匾谋Ｕ洗胧┲??？梢?jiàn)，在當(dāng)前財(cái)政緊平衡的條件下，理順價(jià)格機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)新增投資可融資性的重要前提。金融機(jī)構(gòu)提供貸款融資，也要遵循商業(yè)原則，需要了解建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)價(jià)政策和財(cái)務(wù)收支平衡能力，從而評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可融資性。
二、價(jià)格機(jī)制改革不只是“漲價(jià)”
當(dāng)然，我國(guó)公用事業(yè)價(jià)格改革的內(nèi)容并不僅僅是“漲價(jià)”。國(guó)家發(fā)展改革委在《“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》中提出了價(jià)格管理體制改革的目標(biāo)：
到2025年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格主要由市場(chǎng)決定；
網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)科學(xué)定價(jià)機(jī)制全面確立；
能源資源價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)一步完善；
重要民生商品價(jià)格調(diào)控機(jī)制更加健全；
公共服務(wù)價(jià)格政策基本完善；
適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的價(jià)格政策體系基本建立。
首先是縮小政府定價(jià)范圍、提高市場(chǎng)化定價(jià)比例。2020年版《中央定價(jià)目錄》的政府定價(jià)項(xiàng)目在2015年版的基礎(chǔ)上再次縮減近30%。比如將武廣高鐵、滬杭客專、滬昆客專、杭甬客專4條高鐵上運(yùn)行的時(shí)速300公里及以上動(dòng)車組列車定價(jià)權(quán)下放國(guó)鐵集團(tuán)，就是在客流充沛且存在替代產(chǎn)品的前提下，允許企業(yè)開(kāi)啟票價(jià)上下浮動(dòng)機(jī)制，在兼顧公益性的前提下實(shí)現(xiàn)客流調(diào)節(jié)、服務(wù)分級(jí)和企業(yè)收入的優(yōu)化。
其次是打破價(jià)格剛性，合理疏導(dǎo)上游成本，以確保價(jià)格總水平在合理區(qū)間運(yùn)行。2023年多地發(fā)布或執(zhí)行了“順價(jià)”聯(lián)動(dòng)制度從而調(diào)整了天然氣終端價(jià)格。聯(lián)動(dòng)機(jī)制明確了上游門站價(jià)格（市場(chǎng)化定價(jià)）和輸配價(jià)格（政府定價(jià)）的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，這一波價(jià)格順價(jià)聯(lián)動(dòng)幫助企業(yè)緩解了國(guó)際油氣價(jià)格上漲而終端價(jià)格缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整彈性帶來(lái)的壓力。上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)是當(dāng)前公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，采用公式明確特定成本因子（主要指購(gòu)進(jìn)特定產(chǎn)品的價(jià)格，客觀上不屬于運(yùn)營(yíng)方自身能力可影響的范圍）的變動(dòng)對(duì)終端價(jià)格的影響，經(jīng)制度化后實(shí)現(xiàn)“同時(shí)間”、“同方向”相應(yīng)調(diào)整終端價(jià)格，不需要經(jīng)過(guò)價(jià)格調(diào)整的聽(tīng)證等程序，從而使不受運(yùn)營(yíng)方控制的上游價(jià)格波動(dòng)相對(duì)靈敏地傳導(dǎo)到終端用戶。除了燃?xì)?，城?zhèn)供水上下游價(jià)格也存在類似需求，供水服務(wù)終端價(jià)格包含水資源稅、水利工程價(jià)格、供水處理和輸配成本，其中，水利工程價(jià)格可能包含中央、省級(jí)投資建設(shè)的大型水利工程和干管等。如按照《水利工程價(jià)格管理辦法》提出的“準(zhǔn)許成本加合理收益”水平，部分地區(qū)原水價(jià)格將較高，如果不能在終端供水價(jià)格中及時(shí)反映水利工程價(jià)格，則政府補(bǔ)貼壓力較大。目前這個(gè)傳導(dǎo)機(jī)制并不通暢，理順供水價(jià)格上下游關(guān)系、實(shí)現(xiàn)價(jià)格聯(lián)動(dòng)和動(dòng)態(tài)調(diào)整也是“十四五”期間的工作重點(diǎn)。
再次，價(jià)格政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮需求調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)全社會(huì)減少污染排放、節(jié)約資源。比如安徽省今年（2024）發(fā)布了優(yōu)化峰谷電價(jià)政策，具體是對(duì)用電容量100千伏安及以上的工商業(yè)用戶執(zhí)行峰谷分時(shí)電價(jià)政策，低谷電價(jià)在原基礎(chǔ)上下浮61.8%；季節(jié)性高峰和其他月份高峰則上浮。供水價(jià)格中，對(duì)居民用水階梯價(jià)格、普通工商用戶和特種行業(yè)實(shí)行差別定價(jià)、用水定額管理和超定額累進(jìn)加價(jià)等制度設(shè)計(jì)都釋放了鼓勵(lì)資源節(jié)約的政策信號(hào)，有利于平衡保障基本居民生活需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源節(jié)約的關(guān)系。如何充分發(fā)揮價(jià)格工具的作用，服務(wù)于節(jié)能減碳和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展仍將是個(gè)重要議題。
三、地方價(jià)格管理部門將面對(duì)新的挑戰(zhàn)
我們這里討論的公用事業(yè)價(jià)格，指水電氣熱和公共交通等行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格。根據(jù)我國(guó)價(jià)格管理法律法規(guī)，一般屬于“重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品和服務(wù)等”，屬于政府定價(jià)的范疇。從政府定價(jià)目錄看，定價(jià)權(quán)限設(shè)置的大原則大致是：資源價(jià)格和中央、省級(jí)政府投資興建主干管網(wǎng)而形成的前端成本由省級(jí)及以上政府部門制定，服務(wù)終端用戶的輸配管網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)由省價(jià)格部門授權(quán)縣市政府定價(jià)。由于終端管網(wǎng)量多面廣、終端用戶需求各異，不管是投融資建設(shè)、長(zhǎng)期安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)還是價(jià)格管理，市縣政府都承擔(dān)大量的具體工作。在當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，價(jià)格管理體制的改革要求給基層政府帶來(lái)很多新的挑戰(zhàn)，最直接的有：
1. 成本監(jiān)審工作需要細(xì)節(jié)完善
《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》明確了網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格應(yīng)按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則制定，并且定價(jià)調(diào)價(jià)程序應(yīng)當(dāng)包括成本監(jiān)審或者成本調(diào)查。國(guó)家發(fā)改委和相關(guān)部委先后發(fā)布了《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》明確了成本監(jiān)審工作原則、定價(jià)成本范圍、并對(duì)生產(chǎn)直接成本、資產(chǎn)折舊攤銷、人力成本和管理費(fèi)用等主要成本費(fèi)用大類的核定確定了大原則，各行業(yè)主管部門和各地方也就城鎮(zhèn)供水、水利工程、集中供熱、管道燃?xì)獾戎饕袠I(yè)細(xì)化了相關(guān)制度。在過(guò)去幾年的成本監(jiān)審實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)還是有大量的技術(shù)細(xì)節(jié)需要去完善，比如：不管是計(jì)算折舊攤銷還是確認(rèn)收益，都涉及資產(chǎn)范圍的界定，制度采用“有效”、“相關(guān)”等表述在實(shí)施中容易形成理解差異，各行業(yè)成本監(jiān)審制度還有加多類似“合理”、“相關(guān)”等描述。出于避免過(guò)度管制的考量，地方政府可以選擇主要成本項(xiàng)給予更為明確的核定標(biāo)準(zhǔn)。水利工程、城鎮(zhèn)供水、輸配電行業(yè)成本監(jiān)審制度均就材料費(fèi)和修理費(fèi)掛鉤固定資產(chǎn)價(jià)值給出了確定的百分比予以核定，在實(shí)操上若能結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和企業(yè)自身情況進(jìn)行細(xì)化核定可能更為有效。成本加成的定價(jià)方式本身在提高效率方面的激勵(lì)效果上相對(duì)較弱，因此成本加成機(jī)制下如何提供推動(dòng)企業(yè)自發(fā)努力提質(zhì)增效的正向激勵(lì)是公用事業(yè)管制的重、難點(diǎn)。在準(zhǔn)許成本的核定中，對(duì)企業(yè)職工人數(shù)定員、供水管網(wǎng)漏損率控制等關(guān)鍵指標(biāo)的取值認(rèn)定中如何激發(fā)企業(yè)去主動(dòng)挖掘潛力、提高運(yùn)行效率，避免“鞭打快?！?，是一個(gè)更為復(fù)雜的問(wèn)題。
2. 補(bǔ)貼機(jī)制是價(jià)格管理機(jī)制完善過(guò)程中的有效緩沖
目前公共服務(wù)價(jià)格普遍離“準(zhǔn)許成本加合理收益”水平還有明顯差距。結(jié)合《“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案》中要求確?！皟r(jià)格總水平在合理區(qū)間運(yùn)行”，我們合理推測(cè)水電燃?xì)鈨r(jià)格調(diào)整會(huì)是一個(gè)相對(duì)緩慢的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，企業(yè)端仍將在成本收益倒掛的狀態(tài)下運(yùn)行。以公共交通為例，《城市公共交通條例》提出“城市人民政府在對(duì)城市公共交通企業(yè)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)和成本費(fèi)用年度核算報(bào)告審核的基礎(chǔ)上，綜合考慮財(cái)政承受能力、企業(yè)增收節(jié)支空間等因素，按照規(guī)定及時(shí)給予補(bǔ)貼補(bǔ)償?！被诔鞘泄粚?duì)城市空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)布局、綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，及其他替代服務(wù)的存在，通過(guò)補(bǔ)貼降低票價(jià)、提高公交分擔(dān)率是符合城市發(fā)展導(dǎo)向的重要舉措。票價(jià)倒掛越嚴(yán)重、企業(yè)壓力越大，從保障安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)、鼓勵(lì)社會(huì)化投資的角度，補(bǔ)貼機(jī)制是對(duì)低票價(jià)政策的必要補(bǔ)充。
補(bǔ)貼機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)以有效的成本監(jiān)審為基礎(chǔ)；其次應(yīng)當(dāng)更加注重效率激勵(lì)因素從而保障財(cái)政資金的使用效率；最后，補(bǔ)貼機(jī)制必須在財(cái)政管理的框架下實(shí)現(xiàn)。大致來(lái)講，補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明、對(duì)投資方和管理部門形成合理預(yù)期，最后通過(guò)制度形式予以固化。
3. 包容發(fā)展要求更好的公眾參與機(jī)制
公共服務(wù)價(jià)格有公益屬性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)公民基本生活的保障和對(duì)弱勢(shì)人群的扶持?！墩贫▋r(jià)格行為規(guī)則》對(duì)調(diào)價(jià)程序中信息公開(kāi)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督等事項(xiàng)均提出了要求，地方價(jià)格管理部門也已經(jīng)形成了相應(yīng)的工作方法，我們?cè)诠_(kāi)的調(diào)價(jià)方案中都能看到對(duì)特定人群做了針對(duì)性安排。
當(dāng)前新的挑戰(zhàn)可能來(lái)自：一方面公眾已經(jīng)習(xí)慣公共服務(wù)低價(jià)，今后價(jià)格調(diào)整幅度和頻率必然高于群眾預(yù)期；另一方面，前文提及的順價(jià)調(diào)整和價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制目標(biāo)指向跳過(guò)聽(tīng)證等程序?qū)崿F(xiàn)更為靈敏快捷的價(jià)格調(diào)整，如何獲得廣大群眾的支持理解顯然更具挑戰(zhàn)性；最重要的是社會(huì)心理的變化、社交媒體的發(fā)展等因素使得行政部門和社會(huì)公眾的溝通方式發(fā)生了極大的變化。筆者在微博、微信等主流社交媒體平臺(tái)隨機(jī)搜索到地方價(jià)格管理部門的賬號(hào)，其風(fēng)格似乎偏保守，和各地文旅的官方號(hào)形成極大反差。建議基層部門還是要在公共溝通上把工作做細(xì)、姿態(tài)放低。要知道，雖說(shuō)眾口難調(diào)，參與和知情本身就具有極高的價(jià)值、溝通本身就是最重要的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。
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